实施全域整治 赋能乡村振兴

——《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》解读

      本网讯（记者 高文）2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获得联合国环境规划署“地球卫士奖”，得到了国际上的充分认可。该工程充分证明通过全域土地综合整治，不仅能促进耕地保护和土地集约节约，还能改善农村生态环境，为农业农村提供发展空间，助推乡村振兴，是践行绿水青山就是金山银山理念的最佳典范。

      近日，自然资源部印发通知，明确要贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署要求，在全国范围内部署开展全域土地综合整治试点工作。这意味着，在不久的将来，浙江的“千万工程”将不再是“一枝独秀”。这项试点的开展基于怎样的考量，目标任务是什么，怎样贯彻实施？就这些问题，自然资源部国土空间生态修复司负责人进行了解答。

      试点出炉背景——

      中央有要求，现实有需要，地方有实践

      2003年，时任浙江省委书记的习近平作出了“建设生态省”、实施“千村示范、万村整治”两大战略决策，深刻改变了浙江乡村的生产布局、发展方式和生态环境。

      顺着时间的脉络，自然资源部国土空间生态修复司相关负责人回顾了政策出台的背景。

      2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要批示。2018年6月，党中央国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》也分别就实施农村土地综合整治作出具体部署。对此，自然资源部部长陆昊指示，要从自然资源部职责特别是乡村规划、土地综合整治等角度，深入总结浙江经验，做好工作。

      从现实来看，近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显。在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。需在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段进行整治。统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地节约集约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。

      在大的背景与现实需要的推动下，近年来，各地结合区域经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，探索推动土地整治与多种要素的综合跨界融合，以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的土地综合整治逐步形成，其中浙江、湖北省政府还先后在全省部署了土地综合整治工作。在浙江、上海、四川等经济相对发达地区，土地综合整治侧重服务城乡融合发展，保障农村新产业新业态发展用地，统筹产业发展空间；在江西、湖北、河南等中部地区，土地综合整治侧重助推乡村振兴战略实施，着重解决现代农业发展、空心村整治问题，促进中部崛起；在西部贫困地区，土地综合整治侧重服务国家脱贫攻坚战略，能够较好解决耕地保护、易地扶贫搬迁、农村基础设施建设、产业扶贫用地等问题。各地已经积累了一定经验，探索了不同模式，取得了生态、经济、社会等综合效益。

     “实践证明，土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段，是履行自然资源部统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施国土空间规划的平台抓手。中央有要求、现实有需要、地方有实践，但是有关政策规定还不够清晰，需要顶层设计、制度创新。为此自然资源部决定，在全国范围内统一部署开展全域土地综合整治试点工作。”该负责人说。

     锁定目标任务——

     农用地整理，建设用地整理，乡村生态保护修复

     “全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。”该负责人从定义出发阐释了全域土地综合整治的目标任务。

    《土地管理法》规定“对田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境”。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，“统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率”。

     该负责人表示，依据法律条文，借鉴浙江经验，总结各地已有做法，《通知》明确了全域土地综合整治的重点任务: 农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。

      在农用地整理方面，落实2017年中央4号文件精神，更加突出了耕地“三位一体”保护，适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，传承传统农耕文化，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。在建设用地整理方面，统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务，基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地布局结构，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。

     “特别要强调的是，《通知》首次在土地综合整治任务中提出了‘乡村生态保护修复’，要将土地综合整治与生态保护修复相结合，形成新的功能。按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。”该负责人强调。

     今年6月，自然资源部印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，全域土地综合整治试点与村庄规划该如何衔接?该负责人表示，全域土地综合整治是实施规划的平台和抓手，需要开展全域土地综合整治的，必须编制村庄规划，两者要实行充分衔接，不能搞“两张皮”。

      一是在编制乡镇国土空间规划时，就要进行统筹安排，按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。整治区域可以是乡镇的全部或者部分村庄，该整的整，不用整的不整。二是要将各项整治任务纳入村庄规划。由乡镇政府组织编制整治区域内的村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。三是要突出耕地保护。通过全域土地综合整治，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%。

       启动政策杠杆——

      合理调整永久基本农田，盘活乡村存量建设用地

      开展全域土地综合整治试点，需要政策杠杆。该负责人表示，此次试点工作最大的亮点是在已有政策基础上，赋予了地方两大政策杠杆。

      一条是强化耕地保护，允许合理调整永久基本农田。一是强调“不动是常态，动是例外”的导向要求。涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。二是与《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》进行衔接，对整治区域内涉及永久基本农田调整的，要按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则，统筹“三线”划定，编制整治区域永久基本农田调整方案，由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，纳入村庄规划予以实施。

      另一条是盘活乡村存量建设用地,增添乡村发展活力。一是增强乡村用地保障力度，通过全域土地综合整治腾退的建设用地，在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展，促进产业振兴，增强乡村自我造血功能；二是显化农村土地资产价值，允许节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域，促进土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供强有力资金支持。另外，为鼓励各地积极开展全域土地综合整治试点工作，部对试点工作给予一定的计划指标支持。

      在组织实施方面，该负责人强调，一是建立政府主导工作机制。从浙江及各地经验来看，推动土地综合整治关键在政府主导。各级自然资源主管部门要积极争取同级党委政府支持，发挥牵头作用，制定相关实施办法，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，统筹推动、压实责任。二是建立多元化投入机制。鼓励各地整合使用新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、土地出让收益以及乡村振兴有关项目资金等。充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治支持作用，建立多元化投入机制，解决资金来源问题。三是落实放管服要求。由于全域土地综合整治涉及面广、项目类型复杂、行业主管部门多，鼓励各地整合归并各部门相关审批事项，优化流程，简化材料。四是助力乡村治理能力提升。充分发挥农村集体组织及农民作用，支持村民自建和参与规划设计、工程施工及后期管护等。五是强化全过程监管。地方各级自然资源主管部门要积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”以及农村土地整治监测监管系统等，对全域土地综合整治进行全过程监管。

      “各地开展试点时，要加强组织领导，树立底线思维，增强风险意识，从制度入手，从严管理，防止各种错误发生。”该负责人表示，各地在确定试点时，要综合考虑对全域整治有政府推动、有整治潜力、有整治需求、有群众基础的地区，合理选择试点乡镇。要按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的思路，因地制宜、分类推进全域土地综合整治。要坚决防止以整治之名行调整永久基本农田之实、片面追求增加指标搞大拆大建、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等不良倾向。要明确全域土地综合整治负面清单，严格控制未利用地开垦，严格保护具有历史文化价值的建筑。禁止违背农民意愿搞大拆大建，禁止破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观、破坏乡村风貌和历史文脉等。